专家称三网融合立法为先

10、防止"部门利益法定化"

10.1通过制定法律，将公共权力私利化、将部门利益法定化的现象

我们常常可以看到，围绕立法的争论，其意义远远超过《XX法》本身，它引发的根本问题实际上是，立法过程中存在着以法谋私现象：一是公权转化为私利，二是行业垄断利益被过分保护。很多法律都还带有部门利益或者行业利益的色彩，在立法的拟议、起草、审议和修改的过程中，一些政府部门或者垄断性的行业，利用掌握立法和修法动议、起草权的机会，将自己的利益不适当地写入法案，以扩张自己的权力或者过分保护自己的利益，这就是在立法中广被诟病的"部门利益谋私"现象。

有学者指出，行政权力天生具有扩张的动力。近年来，随着市场经济的发展，行政部门的"部门利益"问题日益凸现，其特征之一即是"部门利益法定化"。所谓部门利益法定化，是指某些行政部门利用其掌握的国家立法资源，在协助国家制定法律法规时，过分强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权；同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任与义务。诚然，当行政管理部门的"部门利益"符合行业的现实需要和公共利益之时，它具有一定的合理性；但是，当监管部门的责任和义务，或者说市场主体的合法权利，始终被有意或无意地回避时，那么这种"部门利益"就显得可疑起来，因而必须加以警惕。

就完善的立法经验来看，部门利益和集团利益谋求在立法中得到扩张本属常理，立法的过程就是多方利益博弈的过程。但现在关键的问题是，立法过程中缺乏辩论和透明，一方面是个别部门和行业的利益可以无限度地左右立法过程，另一方面却是广大公众的利益诉求被漠视。

法律和政策，的确可以规范、保护、引导和操控一个行业市场，但反过来说，占据市场垄断地位的企业，又何尝不能左右法律和政策？企业的最大诉求是利润最大化，为获取超额垄断利润，国外的超大型垄断企业左右选举、操纵市场、控制舆论、影响和干扰政府决策及议会立法的事件屡见不鲜，在我国同样要警惕超大型垄断企业影响和干扰政策决策及立法的本能冲动。

10.2一是开门立法，二是完善辩论制度，三是要建立法律审查和撤消机制

三网立法涉及的范围和内容都非常广，要保证立法的内容科学、严谨、合理，打破部门闭门立法的局限性，解决的办法是，一是开门立法，三网立法应当充分发挥各行业、全社会的力量，发挥专家学者的聪明才智，在立法时尽可能多地征求多方意见，形成立法过程中的博弈机制。二是完善辩论制度，立法审议的时候，组织举办有针对性的、各层面的辩论会或论坛，使社会上的各种意见获得反映的渠道，有着表决权和建议权的人员应当认真负责地提出意见并行使好表决权。三是要建立法律审查和撤消机制，对于那些不适当地体现部门和行业利益的法律，即便是通过了，也应有审查和撤消机制。在所有这些办法中，人大代表和人大常委会委员以其审议权占据着天然的优势，是立法公正和社会正义的最后屏障，作为立法的最高机关，其重要性不言而喻。

只有这样，才能提高立法的质量，起草出符合我国国情、政体、具公平和正义，同时又切实符合我国三网行业发展的、具创新和前瞻的法律。

结束语--"不折腾"

笔者曾听到一位法制界人士的经验之谈：其实立法的过程就是"抠"字眼的过程。一个"抠"字形象地概括出逐字、逐句、逐段地认真推敲和琢磨的境界，拒绝任何浮躁、臆断和蛮横的沉着冷静的态度，体现的是科学、严谨、公正的精神。尤其是在法律的定义域"抠"字眼，就应该是明白无误、表述精确、边界清晰，而不应导入任何的伏笔、理解、解释、猜想、推测等等可能引发的歧义、争论以致混乱。

这种"抠"的精神还应体现在立法的更高层次，法律的定位、立法的宗旨和指导思想等也要经得起推敲和琢磨。

我们寄希望于国务院法制办和全国人大，秉持这种"抠"的精神，确保科学、严谨、高质量地立法，体现社会公平和正义，有几部好法律才是确保三网融合和三网各业"不折腾"的重要前提，于国、于民、于行业都是莫大贡献。

三网融合不是目的，信息化才是目的，三网融合只是信息化的措施、手段之一，我们不能将手段当作目的。在推进信息化的过程中，不能为了三网融合而搞三网融合，三网融合还需等待市场的选择，市场需求和效益是检验三网融合成败的唯一标准，我们不能搞没有市场需求、没有效益的"瞎折腾"。