专家称三网融合立法为先

7、三网立法与其它法律的衔接配合

任何法律都不是孤立存在的，不仅三网的立法要互相衔接配合，还需要更多的法律配合、配套，才能构筑起信息领域内科学的、统一的、和谐的、完整的法律体系。尚待立法的有（请原谅笔者杜撰的下列法律名称）：

如信息化方面的《信息化促进法》；

如文化、媒体方面的《新闻法》、《出版法》、《电影法》、《广播电视传输保障法》、《艺术表演和艺术展览法》；

如计算机数据网方面的《计算机信息系统安全法》、《计算机软件保护法》、《电子政务法》、《电子商务法》、《个人信息保护法》等。

不难看出，其中有些法律是三网法律的上位法，其立法的重要性及紧迫性不言而喻。

8、三网立法与我国加入WTO的法律承诺的衔接配合

8.1 WTO所有的成员方应使其国内法律、法规和行政程序与各个附录协议所规定的义务相一致

WTO是一个各成员方的大范围行业的"一揽子"互相开放市场的国际经济合作组织， WTO协定对所有成员方彻底适用，即要求WTO所有的成员方应使其国内法律、法规和行政程序与各个附录协议所规定的义务相一致。

8.2 WTO的"适用范围"和"一般义务"下的"特殊例外"至关重要

我国在法律方面与WTO接轨时，尤其应特别仔细研究"适用范围"和"一般义务"下的"特殊例外"，它包括有:最惠国待遇豁免清单、例外与保障条款、对发展中国家的优惠安排（即不对称开放）、各国的具体承诺清单和争议案例等。它们浓缩了各成员方长年艰苦谈判的精华，也是各方利益的最终平衡点。研究这些"特殊例外"，有利于我们"充分利用"WTO规则来制定我国的法律规则，以最大限度地获取我国的合法权益并最大限度地保护、保障我国的主权和国家利益。

8.3 WTO规则中的广播电视传播例外

WTO的《服务贸易总协定》中"关于电信服务的附件"的第2条"范围"的第（b）款为:"本附件应不适用于影响广播或电视节目的有线或无线传播的措施"。

"措施"系指由一成员方，不论是以法律、法规、规则、程序、决定、行政行为或任何其他形式所采取的任何措施（《服务贸易总协定》第二十八条）。

即：广播电视传播服务不是谈判内容！

这是在乌拉圭回合谈判中，以法国为代表的大多数成员担心本国的文化和民族传统受到美英文化的冲击而丧失其独立性，对美、英"视听服务充分自由化"的主张进行坚决抵制并经过激烈交锋而取得的成果。

从WTO主要成员基础电信承诺表及第二条豁免清单中可见，欧盟对提供内容的活动格外地关注和谨慎地对待，他充分利用WTO规则，不但首先将广播服务的传送排除在承诺部门之外，而且对涉及提供内容的且其传送需要电信服务的经济活动，也进行了严谨的、精确的"例外"规范。

笔者认为：以法国为代表的大多数成员（包括欧盟成员在内）是将广播电视内容服务其及传送服务作为一个完整的广播电视服务来考虑的，以确保达到全面抵制的预期。他们从文化和民族传统的安全考虑，不仅不对外开放广播电视节目内容服务，同时必须堵住境外广播电视节目内容服务的所有可能"走私"的传播管道（含广播电视服务部门的专用网络和借道电信服务部门的网络）。他们的作法很值得我们借鉴。

8.4 我国在加入WTO谈判中关于开放电信市场所作出的承诺

据媒体公布的中美谈判结果资料，归纳起来：外商不能以独资企业的形式存在，只能以中外合资形式进入中国电信市场。在基础电信业务里，外商最终只可拥有49％股权（无地域限制）；在增值电信和寻呼领域，外商最终只可拥有50％股权（无地域限制）。

根据WTO最惠国待遇条款规定，任何其他成员将自动享有以上谈判成果。

8.5 至今，仍未见我国在加入WTO谈判中涉及开放我国广播电视内容提供或传播服务方面的报道

综上所述，我们在三网立法中，要仔细研究和掌握WTO《服务贸易总协定》中"关于电信服务的附件"的规则和关于广播电视传播例外的保护条款，将我国加入WTO所取得的谈判成果（承诺和不承诺）体现在三网的法律文本中，以真正做到"在扩大开放中有效保护、在合法保护中继续开放"。

9、必须立法管制以电信业务为名，行广为播发的媒体之实的行为

9.1笔者曾在2002年第2期《广播电视信息》杂志撰文，发表了以下关注和忧虑：

电信网和广电网的技术发展的历史成因，造成了电话网和广电网之间的技术隔离保护，即在接入网方面，电话网无法传广播电视信号；而广电网又无法传电话信号，而这种技术隔离保护就自然形成了两网的信息安全保护。现在的问题是，三网在最易、最先融合的计算机数据网领域，这种技术隔离保护正逐步消融，如何实行信息传输管制将面临新的课题。

随着三网的技术进步和在计算机数据网领域互联互通，原仅限于计算机局域网（LAN）内传送的多媒体信息，已能传送到世界各地。而以具有很强的信息制作能力和发布能力的计算机作为信息终端，既可作为点对点的"通信"工具，也可作点对面的"广播"工具。在技术上完全可以做到，在计算机上将要发出的信息设定好几十个、几百个、几千个甚至更多的发送对象的地址码，就可以由计算机自动地、几乎是同时地完成发送。极而言之，对别有用心的人而言，他就能利用这种"广播"功能，做违法的事，如现在人们在自己的电子邮箱和手机中收到各种违法信息（反动、黄色、赌博信息）和垃圾广告信息的现象已有愈演愈烈之势。

这实际上就是利用了"电子通信"和"广播电视"两个概念、两个法规之间的"灰色地带"（指由白色转变为黑色的灰色过渡地带）。利用可自由使用电信网和内容无须预先审查的便利，使用一点对n点的传送技术，实施了广为传播的媒体行为。在"内容预先审查"这一问题上，电信部门无权管，也无内在动力（与内在获利动机相矛盾），传统上无此观念和机制；而不是使用广电网的用户，广电部门又管不着。

现在需要考虑的是∶如何管制这种以电子通信工具、借助电子通信网络、以电信业务之名，规避对内容的审查而行广播媒体之实的行为？

9.2令人触目惊心的现实情况

7年后的今天，人们在自己的电子邮箱和手机中收到各种违法信息（反动、诈骗、黄色、赌博信息）和垃圾广告信息的泛滥情况，已成为一种社会公害，这种"信息污染"已到了令人无法忍受、令人愤怒的地步，现在已形成了"过街老鼠，人人喊打"的社会共识，治理整顿已刻不容缓。

今年，央视3.15晚会对山东移动公司以盈利为目的，大量发送商业广告短信的行为进行了曝光。据悉，山东济南移动的垃圾短信业务为800元/万条，平均每条8分钱。垃圾短信已经被列为移动公司的经营性项目。移动公司还出售用户信息给垃圾短信群发公司。移动公司除了向自身用户发送垃圾短信外，还能向联通公司133号段的用户发送。

有记者从中国互联网协会获得信息，2006年，我国的手机用户每周平均收到8.29条垃圾短信，其中欺诈类短信比例高达54％。2009年6月13日，有记者致电工业和信息化部,一名工作人员表示，我国手机和小灵通用户每天发送的短信保守估计超过14亿条，其中相当部分是垃圾短信，今年的短信市场增值业务超过500亿元。笔者保守地以60%估计（上述2006年已达54%），其中垃圾短信业务收入超过300亿元。笔者登录国家广电总局网站查阅到，2008年全国广电行业广告总收入才为702亿元，垃圾短信业务收入已超过其42.74%，垃圾短信的暴利惊人！

如今用计算机控制的短信群发器，能在一分钟内同时给一万五千人发送同一内容短信，群发短信已经起到了广为播发的媒体作用，已经明显违反关于媒体管理和广告管理的法律、法规。没有监督的行为必然会滋生腐败，而且将是社会责任的丧失，这是历史的事实。

《广告法》第二十六条规定："从事广告经营的，应当具有必要的专业技术人员、制作设备，并依法办理公司或者广告经营登记方可从事广告活动"。但现在又有多少短信群发公司是依法办理了广告经营登记的？

《广告法》第十三条规定："广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。------通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解"。笔者认为，最恶劣的是，"垃圾短信"与"通信短信"共用一个短信平台，只要用户不愿错过亲朋好友、同事、商业伙伴的合法"通信短信"，就只有逢短信必看，这样就"绑架"了用户非浏览垃圾短信不可，这就是短信群发业内标榜的"高到达率"。而听众、观众不愿收听或收看广播电视广告，是可以选择不听或不看而转换频道的。

今年发生在乌鲁木齐的"7.5"打砸抢烧严重暴力犯罪事件中，就涉及到犯罪分子利用手机短信和互联网煽动、串联的问题。令人触目惊心的现实情况表明，通信工具和互联网的群发功能已不仅仅是发发垃圾信息这么简单了，它们的媒体功能已经涉及到社会稳定和国家安全，是一个迫在眉睫，必须严肃对待的问题。

9.3必须立法规范和管制"信息群发"行为

针对垃圾短信泛滥的情况，我国三大电信运营商于6月中旬，正式上线运行垃圾短信联动处理平台。按照电信、移动、联通三大运营商确定的"限发令"标准：非节假日每小时不得超过200条，每天总量不超过1000条；节假日每小时不超过500条，每天总量不超过2000条。有报道称，我国首部短信息管理法规《通信短信息服务管理规定》有望年内出台。
这恰恰证明了笔者上述关于三网的法律"定义"中的"三个要素"的观点的正确性，短信群发已不是点对点的传送方式、自由使用、一般情况下无须监管内容的"电子通信"业务范畴，短信群发的一点对N点的广为播发方式是"电子媒体"的典型特征，因此，使用不自由，须监管内容。否则，上述"限发令"和《通信短信息服务管理规定》就失去了立论的根据。

笔者建议，在三网的立法中，在定义域中一定要将"电子通信"与"电子媒体"彻底区分开来，分别予以法律规范，再也不能允许出现"以电信业务为名，行广为播发的媒体之实"的行为。目前，电信运营公司应重点解决"垃圾短信"与"通信短信"共用一个短信平台的问题，将两者彻底分离开来，分别设置各自的短信平台。"通信短信"平台适用"电子通信"的法律、法规来管理，确保用户的正常通信；"群发短信"平台适用"电子媒体"和"广告"的法律、法规来管理，并在技术上做到只对协议订制用户分类发送，以解决"绑架"所有用户浏览垃圾短信的问题。