无线电频谱资源的激励性拍卖模式初探

1. 引言
 
无线电频谱资源是一种重要的国家战略资源。随着社会经济的不断发展，无线电技术不断推陈出新，对频谱需求的增长与频谱资源有限之间的矛盾日益突出。目前，如何利用经济手段对无线电频谱资源进行科学合理地配置，己经成为一项重要的课题。本文将从激励性拍卖的背景入手，分析激励性拍卖的实质和优劣势，总结国际上关于激励性拍卖的相关情况，以期为我国无线电管理相关工作提供参考。
 
2. "激励性拍卖"的提出
 
当前，各国无线电管理工作普遍存在一个问题，即一些无线电用户占用了某些传播特性好、穿透性强的优质无线电频谱资源，却因自身原因长期将其闲置，致使无线电管理部门由于种种原因无法将其回收再利用，同时也影响了无线电管理机构对某些频谱资源的重新规划配置。这一方面导致了无线电新技术新应用面临频谱资源紧缺的尴尬局面；另一方面在客观上增加了既有频段的拥挤程度，甚至增加了无线电干扰产生的可能性。因此，各国无线电管理主管部门都在从各个角度研究无线电频谱资源高效利用的新手段及其分配的新模式。特别是如何利用经济手段对无线电频谱资源加以调节，并最大限度地体现其经济价值，已经成为无线电频谱资源分配模式改革的热点。激励性拍卖这种无线电频谱资源配置的新模式应运而生：美国2010年发布的《国家宽带计划》首次引入了"激励性拍卖"的概念，将其视为一种能够帮助满足国家频谱需求的工具。
 
3. "激励性拍卖"的概念与核心
 
"激励性拍卖",英文是"Incentive Auctions"。词中虽有"拍卖"二字，但与传统无线电频谱资源的拍卖模式有很大区别。简单地说，激励性拍卖就是国家鼓励无线电频谱执照持有者（例如广播电视设台单位）放弃其手中的部分频谱使用权，由政府将其拍卖出让给更容易产生经济价值的其他无线电频谱资源使用者，政府会根据一定的标准对原无线电频谱执照持有者进行补偿。激励性拍卖是一种主要以市场为基础的无线电频谱资源配置手段。需要指出，激励性拍卖是由美国等国家在长期的无线电管理实践与研究过程中总结出来的，但目前仍旧处于概念阶段。据美国《国家宽带计划》，激励性拍卖可以有不同的形式。
 
在激励性拍卖中，相关补偿机制是核心。目前有关研究认为，对原无线电频谱执照持有者进行一定的补偿是加速释放低效率无线电频谱资源的有效措施。补偿范围主要包括：原执照持有者转向其他频段继续提供服务所产生的费用（包括技术开发、设备重新购置、人员安排费用等），以及为继续提供服务而必须向其他已有通信网络支付的费用等。关于补偿资金的来源，一般认为是激励性拍卖活动中拍得相应无线电频谱资源的买家向政府付款，政府将这笔款项纳入政府出面设立的无线电频谱再分配基金，由政府按照一定标准从基金中支出补偿金补偿给原无线电频谱执照持有者。关于补偿的具体标准，目前鲜有研究资料。
 
为了促进低效率无线电频谱资源的用户加速释放资源，以便政府对其进行激励性拍卖。有研究表明，美国计划运用科学的方法对应用无线电频谱资源的相关业务、预期收益进行评估，随后采用机会成本法向闲置无线电频谱资源的执照持有者征收费用。所征收的费用标准设定为：将相关无线电频谱资源出让给能够创造更高价值的使用者所带来的预期收入与这段频谱在原执照持有人手中开展业务所能获取的收入之间的差值。
 
4. 激励性拍卖的相关研究进展
 
除美国外，其他国家（地区）虽尚未实施"激励性拍卖"，但"频谱交易自由化"、"数字红利"等推动了"激励性拍卖"的研究与发展。
 
例如，有研究表明，英国政府建议包括网络运营商在内的行业、企业共同促成频谱交易，重新分配2G频谱以发展移动宽带等无线电新应用。英国无线电通信办公室（OFCOM）估计，每年引入无线电频谱交易的纯经济收益会在6700万至1.44亿英镑之间。除英国外，西班牙、法国、德国、荷兰、瑞典、澳大利亚、新西兰等国也都已经开放频谱交易。
 
再如，欧盟成员国为实现从模拟电视向数字电视的转换，有些已经采取了拍卖等形式释放由此所产生的"数字红利"频段。欧盟委员会估计，如果2015年之前能够统一欧盟区"数字红利"频段的使用，则此后15年将为欧盟带来200亿-500亿欧元的经济利益。目前，英国、德国、巴西、克罗地亚、新西兰等国都已经或计划实施"数字红利"频谱交易。
 
正如前文所述，激励性拍卖处于概念阶段；不过美国政府正在加紧步伐，推动激励性拍卖的实施。2012年2月22日,美国国会授权美国联邦通信委员会（以下简称"FCC"）在未来可以进行无线电频谱资源的激励性拍卖，并预计此类激励性拍卖将最早于2014年举行。另有资料表明，2012年9月28日，FCC投票一致通过了一项法规提案，将启动激励性拍卖并清除一部分广播电视频段，并规定将这部分频段用于移动宽带业务。这将有助于提供更快的网络速度、更大的网络容量和更广泛的移动网络覆盖。此外，FCC规定广播电视频谱的激励性拍卖工作将分为三个部分：一是广播电台、电视台会确定自身现有的"库存"无线电频谱资源，提出自愿放弃部分闲置频谱的使用权，并考虑通过政府转售其执照；二是FCC将开展技术性工作，确定如何将腾出的部分超高频（UHF）频谱分配给移动宽带等业务，以确保频谱资源配置最优化；三是FCC将举行拍卖活动，组织无线运营商出价来购买新无线电频谱执照。