调研：究竟是什么制约了我国分布式光伏的发展

分布式光伏发电是国际先进国家开发利用太阳能的主要方式，在我国，对缓解可再生能源电力集中开发面临的"弃风"、"弃光"限电问题，减少集中式开发的补贴需求，特别是增加城市中的清洁能源供应具有重要意义。2013年以来，国家通过颁布电价、加大补贴、简化审批等方式，制定了规模化发展分布式光伏发电的战略。但一年多以来，我国分布式光伏发展规模仍低于预期，屋顶协调难、融资贷款难、商业模式单一等问题仍普遍存在。为识别当前制约我国分布式光伏发展的瓶颈问题，分析深层次原因，提出完善政策建议，我们于2014年7月、8月和10月分别赴广东省三水市、浙江省嘉兴市，以及山东省聊城、济南、泰安、淄博、潍坊、青岛等市开展了调研。

一、我国分布式光伏发展背景

太阳能光伏是一个高新技术行业，我国光伏产业经历了几个发展阶段。从2003年开始实施"送电到乡"等国家扶贫项目起步，到2005年《可再生能源法》颁布,国内兴起了一批光伏产品制造企业，在江苏、浙江、江西、河北等省，逐渐形成了光伏产业集聚区，并涌现了尚德、英利、赛维LDK等十几家在国际资本市场上市、市场份额全球领先的企业。但由于光伏发电成本较高，这些企业主要以出口国外市场为主，国内市场应用规模很小。自2009年全球金融危机以来，国际光伏市场需求大幅萎缩，尤其是自2011年开始，欧美国家对我国光伏产业实施"双反"调查,随后征收高额关税，严重依赖国际市场的国内光伏企业面临生死存亡。考虑到十年来光伏产品价格下降了几乎一个量级，为支持光伏产业发展，国家从2013年开始，提出大力扩大国内光伏市场应用。分布式光伏贴近电力用户，节省了输配电成本，大大降低了补贴需求，同时也是城市中为数不多的可开发清洁能源，因而国家提出要大力开拓分布式光伏发电市场。相关政府部门当年陆续出台了光伏发电价格、补贴、税收等方面相关鼓励政策，颁布了分布式光伏项目备案、并网接入等管理规定，并提出未来几年每年新增光伏发电1000万千瓦、其中分布式占800万千瓦的发展目标，还将建设18个分布式光伏发电示范区，并将联合国家开发银行，在示范区内探索规模化的商业开发和融资模式。电网公司也公布了分布式项目并网条例和标准，简化并网程序。浙江、江西等省市县各级政府出台了额外补贴政策，加大支持力度。

然而，尽管各级政府高度重视、联合施策，我国分布式光伏发展仍低于预期。截至2014年上半年，光伏发电并网总装机容量2108万千瓦，其中分布式光伏394万千瓦，仅占19%，与发展目标相差甚远。特别是在2013、2014年国家和地方政府密集出台多项支持政策条件下，2014年上半年分布式光伏新增装机84万千瓦，仅实现年度发展目标的十分之一。

二、调研概况

（一）广东三水调研情况

国家设立分布式光伏示范区的目的，是发挥园区管委会较强的管理沟通能力，从而解决屋顶协调、企业诚信担保、融资平台建立等问题。调研了解到，为鼓励分布式光伏应用，三水工业园区将各种地方政策与国家鼓励政策相结合，要求区内新建的厂房，必须与政府签订屋顶使用合同，对分布式光伏发电量，给予节能减排折减优惠，并组织专业机构，对新建建筑和已有建筑屋顶安装光伏的安全性进行审查。国家预期通过园区管委会统筹协调多个企业屋顶建设分布式光伏项目的试点，在实际中也得到了有效执行。

但从调研了解的情况看，三水示范区的分布式光伏项目建设进度较缓。到2014年上半年，三水分布式光伏示范区已建成13兆瓦屋顶光伏发电项目，其中只有约50千瓦是享受2013年出台的0.42元/千瓦时补贴的分布式光伏项目，其余都是享受初投资补贴的"金太阳示范工程"项目。主要原因不在于备案、并网、补贴等过去困扰分布式光伏发展所存在的问题，主要还是融资问题没有得到有效解决。

为专门支持示范区建设，国家能源局和国开行联合发文，要在示范区内成立以企业信用为基储以市场化方式运作的地方融资平台，国开行向该平台提供授信，平台以委托贷款等有效的资金运作方式，向符合条件的对象提供融资支持。三水示范区也尝试开展了融资模式创新，成立了由三水园区管委会及其他两家企业共三家主体共同出资组建的股份制公司，以此作为融资平台。为降低风险，国开行要求地方政府为这笔贷款提供担保。虽然地方政府在发展分布式光伏方面非常积极，但这种担保会占用地方政府举债空间，影响地方政府整体融资能力，地方政府对此难以下定决心。项目公司无奈提出由股东按照股份比重提供相应金额担保的方式获得国开行资金，即传统的股东担保融资方式，这也意味着建立地方