黄浩解析3G发牌热点问题

虽然在去年底的香港世界电信展上，信息产业部部长王旭东表示，"在3G标准的选择上，将由企业自主选择3G制式。"但是对于这个已经倾注了太多心血的自主标准，我们不可能也没有理由没有"偏袒"之心。例如，近日有消息人士表示，新一轮TD-SCDMA商用测试即将开始并将扩大范围，奥运会赛事主办城市以及广州和深圳都将在新一轮测试范围内。

　　那么，政府究竟该如何将这段扶持之路化艰难为巧妙？电信运营企业自主选择3G牌照蕴涵了怎么样的内容？发展3G究竟应注意并做好哪几个关键点才能保证电信业可持续发展？针对此类问题，本报记者采访了著名电信政策专家黄浩。

　　记者：3G牌照箭在弦上，那么，您认为发展3G应注意并做好哪几个关键点才能保证电信业可持续发展？

　　黄浩：纵观世界电信的发展，20世纪80年代以来，电信业能够持续、快速发展，主要得益于电信行业民营化、自由化的市场改革和电信监管体制政策的不断调整和完善。

　　从制度层面来看，有效竞争和科学监管成为电信业持续健康发展的制度基础。当然最为核心的还是市场机制，市场竞争是基础，辅之以必要的政府监管，竞争和监管协调配合才能保障行业的持续健康发展。

　　从行业自身发展来看，电信业得以持续健康发展，主要还是电信运营商市场供给的业务种类、数量、结构满足和顺应用户需求及其发展趋势。但是，供给与需求之间总是会出现偏差，有时甚至是比较大的偏差，市场机制并非万能，市场失灵的时候，政府监管也未必就一定奏效。所以，行业的发展也不可能总是一帆风顺，例如，2000年以来，世界电信业经历了几年低潮，其原因主要包括：对于3G的过高预期带来的透支性投入(比如高额3G牌照竞购支出)，市场过多进入导致的过度竞争。本质上看，就是一个供给大于需求的问题，并导致行业低迷、市场疲软，可以说是一次市场的失灵。但这并不表示行业发展就不健康、不可持续了。

　　事实上，任何行业的发展都是有起有落、有高潮有低谷的过程。也不能因为市场的一次失灵而认为市场机制就有问题，实际上，行业走出低谷、谋求新的发展还是需要自身去适应和顺应市场。这些年电信运营商的3G业务提供、实现资源共享、运营商之间的重组、业务发展的战略转型几乎都是在市场机制的框架下进行的。可见，市场机制本身就具有自我修复的功能。

　　当然，这期间政府监管会有些作用，比如，对资源共享的鼓励支持、对运营商重组的容忍等，但主要还是需要运营商自身发展和自我约束，主要还是依靠市场机制去解决发展中的实际问题。

　　回头来看看中国的情况：1994年，中国联通获准进入中国电信市场，拉开了中国电信市场竞争的序幕；1998年，信息产业部建立，电信监管体制政策逐步导入，市场竞争对于中国电信业持续健康发展的正面效果初步显现；之后，中国电信市场历经多次改革重组，在基础电信市场已形成六家运营商相互竞争的市场格局。电信业在改革中发展、在发展中改革，行业发展速度惊人。

中国电信行业快速发展，从外部来看，主要得益于中国经济的持续健康发展，从行业内部来看，主要得益于改革，而改革则集中体现在三个方面：政企分开、引入竞争、建立监管。因此，"治大国若烹小鲜"，关键是顺应规律、合乎自然。面向未来，无论何时发放3G牌照，都要保证中国电信业的健康持续发展，或者说"又好又快"发展，既需要总结过去的经验，又需要辩证地看待过去的经验。要促进行业健康持续发展，关键是电信市场供给需要满足和顺应电信市场需求的发展和变化。从制度层面来看，需要强调几点：

　　首先，政企需要进一步分开。如果一定需要保持国有资本对于电信行业的控制，在国有资产监督管理上也应该进行改革，可以采取新加坡"淡马锡"国有资产监督管理模式，将政府职能与国有资产监督管理、内部经营职能进一步分开。

　　其次，市场需要进一步引入竞争，尤其是其他资本的进入和竞争，通过竞争来促进资源优化配置和行业持续发展。

　　最后，政府监管应该定位为亲消费者的监管，需要独立于运营商的利益，更多地体现和维护消费者利益，形成行业发展必须满足消费者而不是政府的制度基础。

　　记者：TD是我国自主创新的代表，在发展3G时候我们一定要给予 "照顾"，那么，您认为应当如何做到既照顾了TD标准又保证牌照的公平发放？

　　黄浩：中国3G牌照迟迟不发，主要有几个原因：其一，后发国家优势，看到发达国家竞相拍卖3G许可证给运营商带来的灾难性后果以及3G市场情形不妙，自然推迟3G牌照发放；其二，中国政府与国有企业的独特关系，导致政府在决策时不可能不考虑国有企业的利益；其三，民族3G标准的影响。随着3G市场的逐步成熟，第三个原因对于牌照发放时机选择的制约作用越来越大。

　　在电信这样的网络型产业，赢者通吃的特性非常明显。一个新标准如果没有必要的保护，几乎不可能与既有标准相抗衡。但是，一味的保护，没有市场主体的自由参与，没有消费者利益的自由表达，保护的效果未必理想。所以，比较可行的途径是，标准导入期，进行必要的政策扶持；之后，通过市场竞争决定其市场地位。政策扶持主要是促进标准尽快成长成熟，但是这些政策措施不应破坏市场机制的运行基础，因为最后标准能否实现商用和取得预期效果，需要通过市场竞争来决定，需要消费者自己去选择。

　　目前，国家比较强调自主创新，TD是我国自主创新的代表，政府予以必要的支持是应该的、也是可以理解的。但是，这里需要强调的是，创新来自基层、创新来自市场、创新有赖于市场主体去实现、创新是否成功最终也需要在市场中去检验。从这个角度讲，政府的作用其实还是比较有限的。

　　记者：有业内人士认为，先发TD不利于电信市场和谐，其主要原因在于如果先TD发牌照给移动，而让其他运营商继续等待会加剧市场的失衡，这个观点您是否同意？您怎么看待"企业具有自主选择3G权"这个问题？

　　黄浩：TD作为一个新标准和民族标准，需要政府一定的扶持。但是，如果先发TD牌照，在具体操作中会有几个问题。发几张TD牌照？怎么发？如果定向发放，发给谁？发给一家，其他运营商想要怎么办？这里提到先给中国移动发放TD牌照就是一种定向发放一张的方案。先发TD牌照就是政府支持TD的表现。现在问题的关键是，企业是否具有自主选择权，不想要TD牌照是否可以拒绝、想要TD牌照是否可以竞争，企业是否一定要承担一些政府的职能。这些问题可能就是中国政府和国有企业的关系问题，政府职能如果不和国有资产监督管理职能分开，国有资产监督管理机构和国有企业就仍有可能承担政府的职能。

　　值得一提的是，电信运营企业自主选择权的问题，由于目前基础电信运营企业都是国有或者国家控股企业，这些企业的目标函数太过复杂，绝非完全的"经济人"，加之外在约束，其选择很难说是完全理性的，所以这可能会影响3G标准之间的有效竞争。但是，我们要看到标准之争最后的决定权在消费者手中，所以无论是政府、还是企业，其在3G的种种选择最终也需要接受消费者的检验。

　　记者：在3G时代，新的技术的不断涌现，电信业生存环境将会变的异常复杂，您认为运营商应如何定位？

　　黄浩：从某种意义上讲，电信行业的发展史就是一部新技术、新业务不断涌现和发展的历史。在技术业务不断发展创新的大背景下，电信业生存环境从来就是复杂多变的，电信运营商从来就是要适应市场、顺应变化。3G为电信业务发展提供了崭新的技术平台，由于具有移动、宽带、实时互动的技术特点，因此，可以生成许多移动多媒体业务，改变过去以传统移动电话为主的业务特点。

　　此外，现在运营商都在谈转型，主要的改变体现在从通信运营商到信息提供商的角色改变。运营商的主要优势体现在其网络优势和通过网络与用户的紧密相连，移动网络更具有一种随时随地、无所不在的覆盖和连接优势，这为更好地满足用户随时随地的信息需求提供了一种物理可能性。

　　但是，真正要向用户提供实时到位的信息和内容服务，需要充分发挥信息内容提供商(比如电视节目提供商、游戏提供商、互联网信息提供商等)的业务优势和创新能力，需要深入分析用户需求和网络运行的技术特征，需要电信运营商与信息内容提供商的紧密协作。

　　在未来的产业链条中，电信运营商不要指望、也不可能包办信息内容的提供，所以，与其定位为信息内容提供商、不如定位为信息内容的集成者和传递者。